Humanitarian influence in foreign policy revisited: resources, channels, infrastructures
Table of contents
Share
QR
Metrics
Humanitarian influence in foreign policy revisited: resources, channels, infrastructures
Annotation
PII
S086904990012324-8-1
Publication type
Article
Status
Published
Authors
Vyacheslav Sutyrin 
Occupation: vice-rector for international affairs
Affiliation: State Academic University for the Humanities (GAUGN)
Address: Russian Federation, Moscow
Edition
Pages
5-20
Abstract
The paper deals with a problem of conceptualization of humanitarian influence in international relations. It argues the existent concepts such as soft power and public diplomacy are not sufficient for complex research of humanitarian dimension of foreign policy. Theoretical limitations of soft power concept are unearthed. The paper introduces the concept of humanitarian policy and describes the structure of humanitarian influence process. A classification of major humanitarian policy channels is introduced comprising public diplomacy, education and socialization, norms and standards, international aid, mass media, lobbyism, and regime change. Reference is made to the fact that as a matter of actual practice hybrid channels and tools of influence have the upper hand. For instance, international aid is being conditioned upon political steps by a government of a target country, opening up internal market to corporations from a donor-state, adaptation of certain technical standards, purchasing of foreign technical equipment, etc. The typology of humanitarian policy resources is introduced comprising infrastructural, diplomatic, sociocultural, regulatory, and ideological types of resources. Strategy and tactics of state humanitarian policy is defined not as much by abstract conceptions and doctrines as by availability certain types of resources.   
Keywords
humanitarian influence, soft power, public diplomacy, cultural diplomacy, cooperation, infrastructure, foreign policy
Received
04.11.2020
Date of publication
11.11.2020
Number of purchasers
13
Views
1152
Readers community rating
0.0 (0 votes)
Cite Download pdf 100 RUB / 1.0 SU

To download PDF you should sign in

Full text is available to subscribers only
Subscribe right now
Only article and additional services
Whole issue and additional services
All issues and additional services for 2020
1 Проблематика мягкой силы и публичной дипломатии как средства ее реализации остается одной из активно обсуждаемых тем в рамках теории международных отношений. Гуманитарный инструментарий редко приводит к зримым политическим эффектам, если применяется в отрыве от других внешнеполитических инструментов. Это питает многолетние споры между скептиками и оптимистами мягкой силы, которые часто оставляют в тени изучение механизмов и практического опыта гуманитарной политики [Громыко 2014]. Продолжаются дискуссии об эффективности “российской мягкой силы”, представлены различные точки зрения: от негативных до оптимистичных оценок, вплоть до возможности конструирования консервативного образа будущего [Андреев 2016]. Большинство ученых согласны, “почему” мягкая сила важна, но до сих пор недостаточно ясности в вопросе “как” она применяется и наращивается [Katzenstein 1996, с. 504]. Определение мягкой силы через “привлекательность” и “формирование предпочтений” не содержит аналитических категорий, позволяющих проводить оценку эффективности [Lukes 2005]. Активное применение технологий мягкой силы значительно обогнало теоретическую проработанность концепции [Ганощенко 2017] ― не хватает целостной картины предметного поля. Гуманитарная тематика в последние десятилетия все более активно использовалась для обоснования внешнеполитического курса США и ЕС. Понятие “мягкая сила” и даже возникший значительно раньше термин “публичная дипломатия” получили широкое международное распространение после роспуска СССР [Барсенков 2015]. Дж.Най подчеркивал, что публичная дипломатия как практика мягкой силы была необходимой составляющей победы в холодной войне [Nye 2008]. Предлагались и новые термины ― умная сила, вовлечение ― но парадигма остается прежней.
2 Политизация данных понятий и их повсеместное публицистическое применение привело к широкому признанию их ограниченности для решения задач научных исследований [Hall 2010; Layne 2010]. Вместе с тем гуманитарный инструментарий все шире применяется на практике, на постсоветском пространстве он стал одним из главных средств распространения влияния Евросоюза [Смирнов 2018]. В этой связи актуальной является задача изучения конкретных механизмов и методов применения мягкой силы, поиск оптимальных форм деятельности на этом направлении, учитывающих как международный опыт, так и национальную специфику [Неймарк 2016]. Проблема заключается в том, что постулируется универсальный характер концепции мягкой силы, хотя и не отрицается, что законодателем мод выступают США. Вместе с тем теория мягкой силы не проясняет конкретные инструменты влияния и причинно-следственные связи, а исходит из абстрактной категории “привлечения на свою сторону” [Layne 2010]. Фактически, мягкая сила нередко служит универсальным понятием, заменяющим (маскирующим) в теоретическом анализе изучение комбинации различных средств внешнеполитического воздействия, в том числе вполне осязаемых, материальных и силовых [Soft Power and Diplomacy 2020]. Как отмечал британский дипломат Р.Купер, “мягкая сила ― это бархатная перчатка, под которой всегда железный кулак” [Cooper 2004]. Целесообразно не углубляться в дискуссии о термине “мягкая сила”, а “отойти от объекта” и взглянуть на него с другого ракурса. Автор предлагает использовать в качестве базового более широкое понятие гуманитарного влияния, определяемое как воздействие на внешнюю и внутреннюю политику целевой страны через посредство общественных групп и институтов. Речь идет прежде всего о государствах как субъектах данной деятельности. Понятием более высокого уровня выступает гуманитарная политика, которая объединяет влияние как одностороннее воздействие, и сотрудничество как взаимодействие на основании общих целей между несколькими субъектами. Гуманитарное влияние может быть как прямым, целенаправленным, так и косвенным, основанным на подражании, тогда как гуманитарная политика ― это совокупность целенаправленных мер, хотя, как правило, не полностью централизованных даже в рамках одного государства и включающих инструменты непрямого воздействия.
3 Процесс гуманитарного влияния
4 В свете множества переменных, влияющих на реализацию гуманитарной политики, оценка ее эффективности возможна в рамках сравнительных исследований на уровне конкретных механизмов и кейс-стади. С одной стороны, оценка должна включать анализ внутри- и внешнеполитического контекста применения гуманитарного инструментария. С другой стороны, требуется более глубоко разработанная схема понятия гуманитарной политики, которая позволит конкретизировать каналы влияния и изучать их в более предметном ключе. Речь идет о структуре процесса гуманитарного влияния, без построения которой дискуссиям об эффективности будет сложно преодолеть отвлеченный характер.
5 Своеобразным антитезисом исследований публичной дипломатии и мягкой силы (которая в теории рассматривается как добровольная, а нередко и исключительно добродетельная) служит изучение информационных (психологических) войн и цветных революций. Парадоксально, но эти крайние точки концептуального континуума нередко действительно сближаются ― если не в теории, то на практике. Вместе с тем гуманитарная политика на современном этапе охватывает значительно более широкий спектр видов деятельности ― каналов (взаимо)влияния (см. табл.1).
6 Таблица 1 Каналы реализации гуманитарной политики
7
Канал Содержание деятельности Инфраструктура Научные теории
Публичная дипломатия Мониторинг и анализ, диалог, убеждение, формирование коалиций, организаций и движений, брендинг Посольства и госорганы, языковые и культурные центры, диалоговые площадки, связи с адресными группами Теория международных отношений, гегемонии, пропаганды, сетевая теория
Образование и социализация Академические обмены, семинары, стажировки, курсы переподготовки, научные гранты, стипендии Частные фонды, госорганы, программы обменов, сети партнерских школ и вузов, клубы выпускников, право Теория социализации, эпистемологических сообществ, организационная теория, экспорт образования
Нормы и стандарты Трансфер технических стандартов, юридических норм, создание физической и регулятивной инфраструктуры, займы и гранты Экономические проекты, наднациональные и международные стандарты, организации и соглашения, право, банки лучших практик Теория режима, диффузии инноваций, международных организаций, европеизации
Международная помощь Техническое содействие, связанные кредиты, гранты Организации-доноры, технологии отбора проектов, оценки, контроля, правовые нормы, фонды, консультанты Теория модернизации, зависимости, устойчивого развития, человеческого капитала
Масс медиа Влияние на общественное мнение, информационные кампании и войны Телерадиовещание и цифровые СМИ, производители контента, аудитории, лидеры мнений, право Формирование повестки дня, коммуникации, дискурс-анализ, новые медиа
Лоббизм Продвижение реформ и политических решений, улучшение имиджа Экспертные сети, диаспоры, инвесторы, лоббистские фирмы Лобби во внешней политике
Смена режимов “Демократизация”, трансграничная поддержка оппозиции и протестов Сети политических активистов и движений, агенты влияния в элитах, оппозиционные лидеры, медиа, радикалы, каналы финансирования Транзитология, теория элит, теория революций, общественных движений, психологических операций
8 Каналы четко разграничиваются в целях теоретического анализа ― на практике они часто переплетены, как и их инфраструктуры: СМИ, организации и сети присутствуют во всех каналах, хотя и с определенной спецификой. Критерий выделения каналов ― различия между содержанием и техникой деятельности. Не только государства, но и организации-операторы гуманитарной политики редко ограничиваются единственным каналом для решения своих задач. Традиционной является практика применения иных видов внешнеполитических ресурсов для решения гуманитарных задач, прежде всего экономического и военно-политического.
9 В результате на практике преобладают гибридные каналы и инструменты влияния. Например, оказание внешней помощи обусловливается политическими шагами правительства целевой страны, открытием внутреннего рынка для корпораций страны-донора, принятием технических стандартов или закупкой зарубежного оборудования. Показательный пример ― подписанное в 1959 г. соглашение по программе Фулбрайт между США и Испанией было прямо связано с размещением на территории последней совместных авиабаз и направление ресурсов программы на развитие американистики в испанских вузах [Scott-Smith 2008, с. 181].
10 На современном этапе Евросоюз увязывает повышение политического уровня отношений с изменениями в законодательстве целевой страны, упрощающими работу оппозиции, а также разрешающими доступ в страну иностранным НПО и СМИ. Открытие китайских институтов Конфуция сопряжено с трансферами из госбюджета КНР в принимающие вузы. НАТО позиционирует себя как традиционный военный альянс, но важнейшие компоненты ее деятельности — программы обучения, обменов, науки, которые затем дополнялись различными форматами гуманитарного взаимодействия с третьими странами. Деятельность неправительственных организаций (НПО), медиа и правозащитников (а также ее ограничение) может давать аргументы на межгосударственных переговорах для оказания нажима на одну из сторон.
11 Вместе с тем каждый из каналов обладает специализированными элементами инфраструктуры и специалистами-практиками, освоившими данный вид деятельности. В результате инфраструктура гуманитарного влияния каждого отдельного государства или межгосударственной организации приобретает свою особенную архитектуру. Но есть и общие черты организации инфраструктур. Выделяется внутренняя (создана внутри организации или государства-субъекта влияния) и внешняя (создана в целевой стране) компоненты инфраструктуры. Для первой важное значение имеет уровень межведомственной координации действий, так как в гуманитарную политику государства, как правило, вовлечены несколько центров ответственности в различных ведомствах, а также крупные частные фонды и корпорации, для сотрудничества с которыми требуется выработка механизмов частно-государственного партнерства. Для внешней инфраструктуры важно получение доступа в целевую страну, преодоление политических и языковых барьеров.
12 “Правая” и “левая” рука государства не обязательно должны действовать идентично, но противоречия между их задачами и межведомственная конкуренция могут как повысить, так и подорвать эффективность действий, привести к раздроблению общей инфраструктуры между ведомствами и департаментами, подмене стратегии тактикой. Решение данных вопросов достигается не только за счет дизайна структуры и программирования функционала системы управления, но и на уровне правового регулирования, а также на уровне личных связей, общего целеполагания и сплоченности лиц, принимающих решения. Универсальным средством консолидации выступает идеология, однако она сужает возможности прагматичного маневрирования при проведении политики. Ключевая компонента инфраструктуры ― логистическая ― обеспечивает обмен информацией и доведение решений до “низовых” этажей инфраструктуры, где и разворачивается основной объем практической гуманитарной работы.
13 Важнейшие слагаемые успешности как на внутреннем, так и на внешнем периметре инфраструктур — сеть неформальных связей, возникающая между чиновниками и дипломатами, представителями частных организаций (корпораций или филантропических организаций), учеными, журналистами, творческой интеллигенцией. В случае США подобные сети частно-государственного партнерства складывались еще до Второй мировой войны ― сначала в Латинской Америке, затем Азии и послевоенной Европе и были сопряжены с поддержкой Госдепартаментом США экспансии американских корпораций на внешние рынки. В то же время корпорации и создаваемые ими частные фонды могли работать в обстановке, когда Госдепартамент был ограничен в своих действиях, выступая в роли “агрессивных агентств доброй воли” и проводя “тонкую пропаганду”1. Эта работа изначально строилась на принципах сопряжения интересов и ресурсов государственных структур и корпораций, которые были заинтересованы во внешней экспансии по экономическим мотивам. В европейских странах частно-государственная модель реализовывалась уже в начале ХХ в. и служила образцом для США, но не достигла таких масштабов, а руководящая инициатива была в большей мере сосредоточена в руках государственного аппарата.
1. В таких терминах известный американский эксперт по Латинской Америке Ф.Бакли формулировал свои предложения по укреплению позиций США и нефтяного бизнеса Рокфеллеров в регионе в меморандуме, подготовленном в 1938 г. (Подробнее см. [Фурсенко А.А. 2016].
14 Для СССР был характерен иной путь гуманитарной работы, опиравшийся изначально на Коминтерн и построенной на принципах централизации, строгой субординации и идеологическом целеполагании, что позволяло некоторым исследователям сравнивать Коминтерн с Ватиканом в организационно-управленческом плане [Хейфец 2019]. После войны сфера зарубежной гуманитарной деятельности СССР эволюционировала и усложнилась, включая движение за мир, активную культурную и научную дипломатию, но по-прежнему оставалась замкнутой на партийно-государственный аппарат без участия частных субъектов в вопросах руководства. Советская гуманитарная политика была построена во многом на противоположных западным принципах управления и целеполагании, будучи направленной на решение в первую очередь политико-идеологических задач, а не содействие экономической экспансии своих корпораций.
15 На операционном уровне советские гуманитарные инфраструктуры имели и общие черты с западными, также включая сети чиновников и интеллигенции, клубные и общественные организации, но управлялись они в основном административно-командными методами. Показательно, что в США в ходе холодной войны качественно возросла роль государственных институтов и ресурсов в проведении гуманитарной политики, которые к моменту роспуска СССР значительно превосходили частные фонды: инфраструктура внешнего гуманитарного влияния стала в значительной мере государство-центричной, однако экономические интересы и акторы продолжали играть значительную роль [Lawson, Epstein 2019].
16 Вышесказанное обобщено в рамках схемы процесса гуманитарного влияния, представленной на рисунке 1.
17

Рис. 1. Процесс гуманитарного влияния.

18 Субъект гуманитарного влияния редко осуществляет его непосредственно ― для этого привлекается оператор, оснащенный инфраструктурой для взаимодействия с адресными группами. В современной гуманитарной политике операторы могут быть сложными и многоуровневыми структурами, включающими десятки и сотни посредников, партнеров и субподрядчиков в лице государственных агентств, международных организаций, частных фондов, НПО и индивидуальных “ремесленников”. Между субъектом и оператором складываются сложные отношения обратной связи. Субъект заинтересован в контроле над деятельностью оператора. Но процесс обратной связи не налаживается автоматически ― для его создания требуются постоянные усилия, и они не всегда оказываются успешными. Слишком тесная связь между субъектом и оператором может как усиливать, так и подрывать доверие к оператору в зависимости от ситуации в целевой стране.
19 Строго говоря, процесс гуманитарного влияния в чистом виде встречается редко – как правило, имеет место схема взаимовлияния. Правительство целевой страны может проявлять свою субъектность, разрешая или запрещая доступ на свою территорию, а также регулируя правовые условия присутствия в своей юрисдикции трансграничной гуманитарной инфраструктуры, которая, в свою очередь, также испытывает влияние местного контекста: от политических условий ― до кадрового обеспечения.
20 Операторы могут превращаться в самодовлеющие институты с собственными отраслевыми интересами, оказывающими влияние на субъекта. Например, многочисленные департаменты, фонды и НПО, осуществляющие реализацию программ “демократизации” Госдепартамента США и Агентства США по международному сотрудничеству, превратились в мощное лобби, которое через Конгресс США и СМИ борется за государственное финансирование [Lawson, Epstein 2019, с. 18–20]. Картина становится еще более запутанной, если исходить из того, что субъект, в первую очередь государство, редко представляет из себя единый организм с однонаправленной волей, но объединяет множество элитных групп и бюрократий, борющихся за влияние.
21 Отдельной дискуссии заслуживает вопрос целеполагания. Линейная трактовка гуманитарного влияния часто сводится к его рассмотрению с позиций улучшения имиджа (бренда) субъекта. Однако имидж “ответственного (привлекательного) игрока” может сочетаться с имиджем слабого игрока, что открывает путь к вмешательству во внутренние дела и может привести к росту конфликтов. Напротив, имидж менее привлекательного, но сильного игрока может служить фактором минимизации конфликтов. Кроме того, распространение культурного присутствия само по себе не обязательно приводит к повышению политического влияния и редко обеспечивает устойчивый политический контроль. Для этого требуется комбинация внешних условий и иных внешнеполитических ресурсов. Принцип “можно любить кока-колу и ненавидеть Америку” [Ferguson 2003] — вполне обычное явление на Ближнем Востоке на фоне военного вмешательства США в регионе. Программы обменов сами по себе также не универсальные рецепты – многое зависит от качества их организации и работы с участниками, а также общей политической ситуации. “Непрограммируемые” реакции встречаются давно: яркий пример ― египетский писатель и философ С. Кутб, учившийся два года в США, ― по возвращении подверг американский образ жизни жесткой критике и стал ведущим идеологом Братства мусульман.
22 Проще определить предметные цели для конкретных каналов влияния, но и здесь они могут быть очень разными. Например, в рамках публичной дипломатии можно работать на построение доверия между адресными группами, поиск новых решений международных проблем, оценку ожиданий, а можно стремиться к продвижению заранее определенных установок [Kelley 2009, с. 74], “экспертной” пропаганде, дезинформации, подрыву доверия. Как отмечает Н. Калл, автор термина публичная дипломатия Э. Галлион сначала пытался использовать вариант “тотальная дипломатия”, но отказался от него из-за плохих коннотаций [Cull 2020]. Новая терминология была полезна не только как средство противопоставления “советской пропаганде” (хотя сам Галлион признавался, что предпочитает термин пропаганда), но и для обоснования самостоятельности Информационного агентства США (USIA) от Госдепартамента [Cull 2008а].
23 Нетривиальную задачу представляет налаживание обратной связи между оператором и инфраструктурой. Информационно-аналитическое сопровождение гуманитарной политики требует создания специальных механизмов по сбору и анализу информации, нередко параллельных, для верификации результатов. Картина становится еще более сложной, если учесть, что адресные группы (объекты влияния или партнеры по диалогу) в целевой стране вступают во взаимодействие с инфраструктурой и оператором гуманитарной политики, стремясь использовать их ресурсы в своих целях. Все это превращает процесс гуманитарной политики в динамичную ситуацию взаимодействия ― с целью поиска развязок сложных проблем, построения доверия или игры в “кошки-мышки” и симуляции сотрудничества ради экономических бонусов.
24 Ресурсы и отношения гуманитарной политики
25 Эффективность гуманитарной политики обусловлена наличием у государства различных внешнеполитических ресурсов. М. Хрусталевым предложена классификация внешнеполитических ресурсов на материальные (включая военные и экономические), геопространственные, временные, организационные и информационные [Хрусталев 2015]. Целесообразно принять за основу данную классификацию, но расширить категорию информационных ресурсов до гуманитарных – их применение в целевой стране происходит через общественные каналы и институты, не ограничиваясь лишь информацией и затрагивая организационную деятельность в различных социальных сферах. Гуманитарные ресурсы включают по меньшей мере пять типов ресурсов (см. табл. 2).
26 Таблица 2 Ресурсы гуманитарной политики
27
Ресурс Содержание Примеры реализации
Инфраструктурный Формирование и развитие организаций, медиа, аудиторий, логистика и методы влияния (сети, платформы, технологии, кадры), грантодатели Международные медиа (BBC, RT, CCTV), сети выпускников программ Госдепартамента США, Гражданский форум Восточного партнерства ЕС, схемы взаимодействия частных фондов США с госорганами
Дипломатический Привлечение в страну международных событий, обеспечение допуска трансграничных организаций на территорию других стран, влияние на правительства Олимпиады и мировые чемпионаты, Астанинский и Минский процессы, политика обусловленности ЕС, дипломатия “второго трека”, дипломатические соглашения, декларации и демарши
Социокультурный Язык, образование, спорт, диаспоры, религия, литература, искусство, историческая память Альянс Франсез, институты Гете, Сервантеса, Конфуция, отделения Фонда “Русский мир”, РЦНК, американские советы, выставки, концерты, Немецкая служба обменов
Регулятивный Трансграничная экспансия технических стандартов, правил и юридических норм Цифровые, логистические, промышленные, экологические стандарты, техническое содействие, программа ЕС “Твининг”, связанные кредиты КНР
Идеологический Лозунги, мемы, ценности, доктрины, системы идей и образов, “большие проекты” “Демократизация”, “зеленая повестка”, исламизм, “американская мечта”, мультикультурализм, “сообщество единой судьбы”
28 Наличие ресурсов и опыта их применения определяет современный облик гуманитарного влияния государства. В США традиционно развиты дипломатический (продвижение установок и активная общественная работа посольств) и инфраструктурный (частно-государственное партнерство) компоненты, но в последнее время ослабевает идеологический ресурс “демократизации”. Евросоюз делает большую ставку на регулятивный (экспорт стандартов и юридических норм) и инфраструктурный (“выращивание” сетей НПО) компоненты.
29 В КНР до недавнего времени был слабо выражен идеологический ресурс, тогда как регулятивный (внедрение оборудования и стандартов через связанные кредиты) и социокультурный (институты Конфуция) используются более активно. Франция основную ставку делает на франкофонное пространство, тогда как Турция отдает приоритет культурным ресурсам с акцентом на “тюркские корни”.
30 В российской гуманитарный политике постсоветского периода, как правило, нивелирован идеологический элемент, основной акцент сделан на применение социокультурных ресурсов, прежде всего, продвижение русского языка, работу с соотечественниками, образование, в последнее время успешно наращивается инфраструктурный компонент в части СМИ. Обладая мощным культурным потенциалом и историческим опытом, Россия стоит перед задачей повышения эффективности управления отраслью и выработки современных форм продвижения гуманитарных “продуктов”.
31 Применение ресурсов гуманитарного влияния зависит от наличия универсальных внешнеполитических ресурсов ― организационного, временного, материального. Для проведения гуманитарной политики критическое значение приобретает не столько идеологическая “начинка” (нередко она приносится в жертву прагматическим интересам), но инфраструктура как совокупность институтов, технологий, кадров, организаций, средств коммуникации и координации между ними. От качества инфраструктуры, ее разветвленности и связанности с адресными группами эффективность гуманитарной политики. Инфраструктура создает основания и рамки, своеобразное “рабочее пространство” для деятельности операторов гуманитарной политики, через которое импульсы субъекта проникают в адресные группы. При этом внутренняя организация и принципы функционирования инфраструктур могут значительно различаться в отношении различных субъектов.
32 В случае США исторически сложилась модель частно-государственного партнерства между госорганами и фондами, в ЕС влияние основано на многосторонних структурах и общеевропейских программах, в случае КНР речь идет о широко разветвленной и многоуровневой, но по-прежнему высоко централизованной государственной системе. Подробное обсуждение данных проблем выходит за рамки настоящей статьи. Отмечу лишь, что инфраструктура гуманитарного влияния не создается (копируется) произвольно, но зависит от исторического опыта и сложившейся системы управления внутри государства-субъекта, в значительной степени является проекцией внутриполитических подходов на внешний контур. Заимствования широко распространены на уровне конкретных операционных подходов и техник влияния, но в меньшей степени на уровне принципов и структурных характеристик управления инфраструктурой.
33 Предложенная трактовка имеет ряд параллелей с понятием инфраструктурного типа власти, введенным М. Манном для обозначения “институциональной способности государственного центра проникать вглубь своих территорий и реализовывать свои решения” [Манн 2018, с. 89]. При этом Манн рассматривает инфраструктурную власть не как власть прямого подчинения, но как “улицу с двусторонним движением” ― сети взаимного влияния центральной власти и местных властных субъектов.
34 Можно предположить, что гуманитарная политика “работает” посредством горизонтальных связей и сетевых структур, тогда как традиционная дипломатия и межгосударственное взаимодействие происходят через вертикальные, иерархические структуры. Однако в чистом виде такое различение редко встречается на практике ― как правило, горизонтальные и вертикальные структуры переплетены и взаимопроникают. Для гуманитарной политики чаще характерны асимметричные связи между иерархиями и сетями. Например, основные игроки в сфере американского гуманитарного влияния ― это крупные государственные структуры (Госдепартамент, Агентство США по международному развитию) и связанные с ними частные фонды (например, так называемая “большая тройка” фондов Карнеги, Рокфеллера и Форда) [Parmar 2012, с. 5] с тысячами штатных сотрудников, организованных иерархически, и бюджетами, исчисляющимися сотнями миллионов и миллиардами долларов США.
35 При проведении внешней политики Евросоюза в гуманитарной сфере, в отличие от отдельных европейских стран, частные фонды играют меньшую роль ― организационная структура и финансирование в основном замкнуты на бюджет и бюрократический аппарат Еврокомиссии, Совета и Европарламента. ЕС через сеть своих представительств и общеевропейские грантовые программы формирует сети лояльных партнерских организаций и индивидов в целевых странах, которые, как показал украинский кризис, затем могут быть мобилизованы для давления на местные правительства и смену режимов [Burlyuk, Shapovalova 2017].
36 Кроме того, асимметричность отношений гуманитарного влияния выражается и в одностороннем задании повестки взаимодействия. В качестве примера можно привести политику соседства Евросоюза в отношении периферийных стран. Гуманитарные инструменты играют здесь ведущую роль, особенно в рамках программы Восточное партнерство, но базовая повестка формулируется в Брюсселе, как и тематика и условия грантов, выделяющихся “гражданскому обществу” (неправительственным организациям) в целевых странах. С ними обсуждается лишь расстановка тактических акцентов в рамках заданной системы условий и “правил игры”. При этом материальная помощь ЕС правительствам целевых стран увязывается с выполнением ими предписаний Брюсселя в сфере прав человека, “демократизации”, модификации режимов регулирования выборов, массовых акций, деятельности СМИ и НПО [Сутырин 2020].
37 Прототипом этой модели может служить выработанная в период “поздней перестройки” администрацией Дж.Буша доктрина отношений с СССР. Рычагами воздействия служили, в первую очередь, сформулированные в одностороннем порядке гуманитарные требования к Москве, которые предполагали ослабление регулирования негосударственных СМИ, НПО и трансформацию политической системы вплоть до “отмены монополии КПСС”. Улучшение двусторонних отношений (в том числе оказание финансовой помощи) было поставлено в зависимость от итогов “тестирования” Вашингтоном выполнения этих требований Москвой [Барсенков 2015]. Возможно, поэтому и оказалось востребованным на волне “победы” в холодной войне понятие мягкой силы (soft power), более точный перевод которого – “мягкая власть”. С меньшей ультимативностью, но последовательно гуманитарная тематика использовалась США в попытках навязать СССР асимметричные отношения в период холодной войны. Например, в 1970-х гг. расширение экономического взаимодействия было увязано Вашингтоном с изменением эмиграционного законодательства в СССР (поправка Джексона-Вэника).
38 Преодоление “момента однополярности” дает возможности шире взглянуть на содержание понятия гуманитарного влияния. С точки зрения истоков современных институтов и методов, восходящих к концу XIX ― началу XX вв., гуманитарная политика редко предполагает руководящее воздействие на объект через прямые указания, она стремится управлять процессами через общественные каналы, хотя часто задействует рычаг межгосударственных отношений для создания более благоприятных условий реализации своих задач.
39 В этой связи абсолютизация опыта США и в особенности концептуальных моделей “мягкой власти” вызывает сомнения. С одной стороны, эти модели показывают, что гуманитарные требования и механизмы могут использоваться не только для влияния, но и для контроля отдельных элитных групп, организаций и даже политического курса целевых стран. С другой стороны, достижение такого результата требует или подавляющего преимущества в экономической, политической и военной сферах или значительных ресурсных затрат, эффективность которых в конечном итоге может оказаться под вопросом [Huntington 1973].
40 Симметричные трансграничные отношения в гуманитарной сфере возможны при эквивалентности внешнеполитических ресурсов государств. Наличие зон общих интересов элит способно придать гуманитарному взаимодействию качество сотрудничества. Хрестоматийным примером являются обмены, использующиеся для расширения связей, налаживания взаимопонимания и борьбы со стереотипами. В послевоенном примирении Германии и Франции обмены сыграли огромную роль. В программах созданного в 1963 г. Франко-германского молодежного бюро ежегодно принимали участие до 300 тыс. чел. К 1997 г. 5 млн учащихся в двух странах были вовлечены в программы взаимного обмена [Cull 2008b]. Обе страны широко практиковали обмены и гуманитарное взаимодействие с США, но оно не было симметричным, учитывая значительный перевес Вашингтона в ресурсах, зависимость Западной Европы от американских гарантий безопасности и грантов в конкретных отраслях (например, в сфере науки), особенно в период послевоенного восстановления.
41 Наиболее асимметричные гуманитарные отношения после войны сложились у США с Японией – здесь проекты, запущенные в 1950-е гг. (традиционные инструменты: создание инфраструктуры изучения американистики в японских университетах, семинаров и обменов) по инициативе американских ученых и финансируемые частными фондами США, согласовывались с оккупационными силами под командованием генерала Д. Макартура [Matsuda 2007].
42 В Китае реализация американских гуманитарных проектов также была начата частными фондами в 1960-х гг., но произошло это по приглашению китайского правительства, заинтересованного в изучении американского опыта управления экономикой [Parmar 2018]. Американо-китайские отношения в гуманитарной сфере представляют интересный кейс для изучения процессов взаимовлияния. На протяжении 60 лет обе страны поддерживают продвинутые гуманитарные институты для диалога и обмена, которые сохраняются и сегодня, несмотря на политические противоречия. В последние годы асимметрия двусторонних гуманитарных отношений претерпела существенные изменения с начавшимся после 2004 г. распространением сети институтов Конфуция (финансируются правительством КНР) в структуре американских университетов. Вашингтон избрал тактику зеркального ответа, начав с 2010 г. по линии Госдепартамента США выстраивать сеть американских центров (American spaces) в университетах Китая, однако к 2019 г. программа в КНР была приостановлена на фоне сомнений в эффективности. Вашингтон пошел по пути принятия законов, лишающих американские университеты, где действуют институты Конфуция, госфинансирования языковых программ, в связи с чем вузы стали отказываться от институтов Конфуция [China Impact 2019].
43 Проблема оценки эффективности
44 В вопросах гуманитарной политики проблематика “логистического” (пространственного) проникновения в социальные структуры на целевой территории во многом является ключевой, хотя складывающиеся отношения, как правило, непостоянные и динамичные, так как затрагивают общественную сферу и имеют трансграничный характер, не подкрепляются правовыми и силовыми институтами в рамках единой государственной системы. В этих условиях организационный потенциал операторов гуманитарной политики приобретает первостепенное значение для обеспечения ее эффективности. В данной связи актуальным видится вывод, который М. Дюверже сделал в отношении политических партий: “инфраструктура… зачастую объясняет, почему одни партии сильны и добиваются успеха, а другие слабы и недееспособны” [Дюверже 2018, с. 46]. Учитывая фактор трансграничности, важнейшей переменной, определяющей возможности развития инфраструктуры, является не только ресурсный потенциал и опыт государства-субъекта и операторов, но и предоставление доступа на свою территорию целевым государством, а также местный социально-культурный и политический контекст.
45 Выработать универсальную теорию эффективности мягкой силы и ― шире ― гуманитарного влияния проблематично, так как она зависит от внешнеполитических ресурсов государства в целом, его места и роли в международных отношениях, особенностей внешнеполитической среды. “Разбить” эту совокупность переменных и выделить из нее “чистый” гуманитарный компонент – значит слишком упростить действительность. Выводы могут оказаться диаметрально противоположными в зависимости от выбора оптики либерализма или реализма. На практике преобладает “самооценка” ― создание механизмов обратной связи, интервьюирование и анкетирование участников, мониторинг СМИ, проведение социологических исследований и т.д. Так, например, в США ведется внимательный мониторинг карьерных траекторий выпускников программ, связь с которыми поддерживается через посольства, онлайн-платформы и клубные структуры. По-прежнему важное значение имеют количественные показатели ― число мероприятий, программ, участников и партнеров, откликов и т.д.
46 Решение проблемы на теоретическом уровне целесообразно искать за рамками линейности и универсальной шкалы оценки эффективности. Во-первых, продуктивным представляется не поиск универсальных закономерностей теории гуманитарной политики, но изучение ее конкретных механизмов функционирования и техник работы. Это не позволяет создать “большую теорию”, но может быть полезным для выработки теории среднего уровня, не претендующей на амбициозные обобщения, но способной объяснять конкретные внешнеполитические процессы и предлагать рекомендации. Во-вторых, следует обратить внимание на структурные условия, в которых реализуется гуманитарная политика. Е. Пименова справедливо отмечает, что изменение внешнеполитических условий может влиять на эффективность применения инструментов мягкой силы [Пименова 2017]. Это же утверждение применимо и для внутриполитического контекста. Дополнительного изучения заслуживает гипотеза о том, что в периоды стабильного развития без глубоких политических сдвигов и потрясений гуманитарная политика может иметь менее заметное влияние ― баланс сил в политике целевой страны относительно стабилен, существует устоявшаяся конфигурация институтов, внешнеполитических интересов и союзов. В таких условиях гуманитарная работа, как правило, строится более планомерно и отражает геополитическую конфигурацию ― направлена на укрепление союзнических отношений или противодействие влиянию геополитических конкурентов.
47 В условиях структурных изменений и кризисов влияние гуманитарной политики может возрастать при условии выстраивания работоспособной инфраструктуры. Среди элитных групп обостряется борьба, в переломные моменты возникают общественные и протестные движения, появляется необходимость заново определить интересы, найти новых союзников, сформулировать обновленный внутри- и внешнеполитический курс2. В качестве примера можно привести гуманитарную экспансию на постсоветском пространстве западных госпрограмм, фондов, НПО и консультантов после роспуска СССР [Aksartova 2009]. Волна резкого усиления гуманитарного присутствия США в Европе прослеживается в 1940–1950-х гг. на фоне послевоенного восстановления и предотвращения влияния коммунизма на формирование новых режимов. Предыдущий всплеск гуманитарной активности наблюдался в Европе в межвоенный период, когда активно развивались гуманитарные институты трансграничного влияния Германии, Франции, СССР и США.
2. В рамках исследования “Финансируемые государством образовательные программы обмена” представителями НПО и дипломаты, вовлеченными в реализацию программ обменов американского правительства, в ходе интервью отмечали, что Госдепартамент США предпочитает “инвестировать деньги в страны, находящиеся в переходном периоде реформ и кризисах”, а также привлекать к сотрудничеству “имеющие малое [политическое] представительство группы”, “блогеров из недемократических государств, заинтересованных в политических и социальных изменениях” и т.д. (см. [Piskarska 2016, с. 157, 173]).
48 Современная теория революций использует в качестве центральной концепцию “геополитического престижа” государств, определяющую внутреннюю стабильность и способность к лидерству государства в международных отношениях [Коллинз 2015]. Престиж государства продиктован крупными геополитическими процессами ― победами и поражениями в войнах, лидерством в технологической гонке и т.д. В условиях холодной войны со сверхценой прямого военного столкновения на роль заменителя претендовали соревнования в идеологической и научно-технической сферах, например, космическая гонка. Падение престижа государств в результате кризисов снижает легитимность политического режима, ведет к обострению конкуренции “проектов будущего”, переоценке прошлого и поиску новых программ развития ― в этих процессах гуманитарные технологии могут повлиять на новый баланс сил и вектор развития.
49 ***
50 В настоящей статье предпринята попытка разработать понятие гуманитарного влияния, систематизировав различные подходы. Гуманитарная политика, как и любой инструмент, может использоваться с разными целями, во благо или во вред определенным интересам, может способствовать развитию сотрудничества или укоренять асимметричные связи “ученик–учитель”, применяться в конфронтационных целях и для восстановления отношений. Не свободна она и от фактора геополитической конкуренции.
51 В последние годы гуманитарные технологии в политологической литературе нередко рассматриваются сквозь призму цветных революций, но результаты их непостоянны и часто подобны волнам на поверхности, тогда как глубинные течения задаются многолетней скрупулезной работой по выстраиванию гуманитарной инфраструктуры. Существует широкий пласт деятельности по развитию инфраструктуры НПО и медиа, продвижению технических стандартов и юридических норм, созданию лоббистских сил, который остается за рамками многих исследований гуманитарной компоненты, по-прежнему выполняющихся в парадигме мягкой силы, несмотря на смену терминов (“умная сила”, “вовлечение” и т.д.).
52 Гуманитарное измерение, пронизывающее значительную часть современной внешнеполитической практики, требует более системного теоретического осмысления, направленного на выявление общих механизмов функционирования и анализ опыта различных стран и субъектов ― как обусловленного историческим контекстом и доступными ресурсами, а не универсального. Это будет способствовать выработке взвешенных рекомендаций по совершенствованию российских внешнеполитических подходов.

References

1. Aksartova S. (2009) Promoting Civil Society or Diffusing NGOs. Heydemann S., Hemmack D. (eds.) Globalization, Philanthropy, and Civil Society. Bloomington: Indiana Univ. Press, pp. 160–191.

2. Andreev A.L. (2016) “Myagkaya sila”: aranzhirovki smy`slov v rossijskom ispolnenii [“Soft Power”: Russian Arrangements of Meanings]. Polis. Politicheskie issledovaniya, no. 5, pp.122–133.

3. Barsenkov A.S. (2015) Prodvizhenie pravozashhitnoj problematiki kak jelement “mjagkogo” vozdejstvija stran Zapada na gosudarstva soclagerja v gody “holodnoj vojny” [Human rights promotion as an element of soft influence of the Western countries upon socialist bloc states in the Cold war years]. Primenenie “zhestkoj” i “mjagkoj” sily vo vneshnepoliticheskih celjah [The use of “hard” and “soft” power for foreign policy purposes]. A.A.Kokoshina, An.A.Gromyko (eds.). Moscow: Izd-vo Moskovskogo universiteta, pp.316–333.

4. Burlyuk O., Shapovalova N. (2017) “Veni, vidi, …  vici?” EU performance and two faces of conditionality towards Ukraine. East European Politics, vol.33, no.1, pp. 36–55.

5. China's Impact On The U.S. Education System (2019) Staff Report of Permanent Subcommittee On Investigations. United States Senate (https://www.hsgac.senate.gov/imo/media/doc/PSI%20Report%20China's%20Impact%20on%20the%20US%20Education%20System.pdf.).

6. Collins R. (2015) “Balkanizacija” ili “amerikanizacija”: geopoliticheskaja teorija jetnicheskih izmenenij [”Balkanization” or “Americanization”: A Geopolitical Theory of Ethnic Change]. Makroistorija: Ocherki teorii bol'shoj dlitel'nosti. Moscow: URSS: Lenand. pp.131–195.

7. Cooper R. (2004) ‘Hard power, soft power and the goals of diplomacy’. D. Held, M. Koenig-Archibugi (eds.) American Power in the 21st Century. Cambridge: Polity Press, pp.167–180.

8. Cull N. (2008a) Public Diplomacy: Taxonomies and Histories. The Annals of the American Academy of Political and Social Science, vol. 616.

9. Cull N. (2008b) Public diplomacy: The evolution of a phrase. N.Snow, P.Taylor (eds.) The Handbook of Public Diplomacy. London, Routledge.

10. Cull N. (2020) Public Diplomacy: Seven lessons for its future from its past. Branding and Public Diplomacy, no.6, pp.10–17.

11. Duverger M. (2018) Politicheskie partii [Political Parties]. Moscow: Akademicheskij proekt.

12. Ferguson N. (2003) Power. Foreign Policy, no. 134, pp.18–24.

13. Fursenko A.A. (2016) Dinastija Rokfellerov [Rockefeller Dynasty]. Moscow: Izdatel'skij dom “Delo” RANHiGS, pp. 248–260; 315–320.

14. Ganoshhenko A.A. (2017) “Mjagkaja sila”: dobrovol'noe vzaimodejstvie i dostup k resursam [Soft power: voluntarily interaction and access to resources]. Mezhdunarodnaja zhizn', no. 8, pp.175–188.

15. Gromyko An.A. (2014) “Mjagkaja sila” i sila prava: k postanovke problem [Soft power and power of law: Towards problem definition]. Vestnik Moskovskogo universiteta. Serija 25. Mezhdunarodnye otnoshenija i mirovaja politika, no.3, pp. 3–17.

16. Hall T. (2010) A Critical Examination of Soft Power as an Analytical Category. The Chinese Journal of International Politics, vol. 3, pp. 189–211.

17. Hejfec L.S., Hejfec V.L. (2019) Komintern i Latinskaja Amerika: ljudi, struktury, reshenija [Comintern and Latin America: people, structures, solutions]. Moscow: Politicheskaja jenciklopedija, pp.7–13.

18. Hrustalev M.A. (2015) Analiz mezhdunarodnyh situacij i politicheskaja jekspertiza [Analysis of international situations and political expertise]. Moscow: Aspekt-press.

19. Huntington S. (1973) Transnational Organizations in World Politics. World Politics, vol. 25, no. 3, pp. 333–368.

20. Katzenstein M. (1996) The Culture of National Security: Norms and Identity in World Politics. Columbia Univ. Press.

21. Kelley J. (2009) Between “Take-offs” and “Crash Landings”: Situational Aspects of Public Diplomacy. N.Snow, P.Taylor (eds.). Routledge Handbook of Public Diplomacy. London: Routledge.

22. Layne C. (2010) The unbearable lightness of soft power. Soft Power and US Foreign Policy Theoretical, Historical and Contemporary Perspectives. Ed. by Parmar I., Cox M. New York: Routledge.

23. Lukes S. (2005) Power and the battle for hearts and minds. Journal of International Studies, vol. 33, pp. 477–493.

24. Mann M. (2018) Istochniki social'noj vlasti [Sources of Social Power]. T.2, kn.1. Moscow: Izdatel'skij dom “Delo” RANHiGS.

25. Matsuda T. (2007) Soft Power and Its Perils: U.S. Cultural Policy in Early Postwar Japan and Permanent Dependency. Stanford: Stanford Univ. Press.

26. Nejmark M.A. (2016) Dilemmy “mjagkoj” i “zhestkoj” sily: k urokam ukrainskogo krizisa. Problemy postsovetskogo prostranstva [Dilemmas of soft and hard power: lessons of the Ukrainian crisis], no. 1, pp.5–37.

27. Nye J. (2008) Public Diplomacy and Soft Power. The Annals of the American Academy of Political and Social Science, vol. 616, pp. 94–109.

28. Parmar I. (2012) Foundations of the American Century: The Ford, Carnegie, and Rockefeller Foundations in the Rise of American Power. New York: Columbia Univ. Press.

29. Parmar I. (2018) Transnational elite knowledge networks: Managing American hegemony in turbulent times. Security Studies, no. 3, pp. 532–564.

30. Pimenova E.V. (2017) Zakat “mjagkoj sily”? Jevoljucija teorii i praktiki soft power [Soft power decline? Evolution of soft power theory and practice]. Vestnik MGIMO-Universiteta, no. 1, pp. 57–66.

31. Pisarska K. (2016) The Domestic Dimension of Public Diplomacy: Evaluating Success through Civil Engagement. Palgrave Macmillan.

32. Scott-Smith G. (2008) Mapping the undefinable: Some thoughts on the relevance of exchange programs within international relations theory. Annals of the American Academy of Political and Social Science, vol. 616, pp. 181.

33. Smirnov V.A. (2018) “Bor'ba integracij” na postsovetskom prostranstve: gumanitarnoe izmerenie [Competition of integrations in the Post-Soviet space: humanitarian dimension]. Sovremennaja Evropa, no. 6, pp.51–61.

34. Soft Power and Diplomacy (2020) Ed.by B.Heing. New York: Greenhaven Publishing.

35. Sutyrin V.V. (2020) Transformacija Vostochnogo partnerstva ES posle 2014 goda [EU Eastern Partnership transformation after 2014]. Sovremennaja Evropa, no. 2, pp. 111–122.

Comments

No posts found

Write a review
Translate