В современном мире одновременно происходят два разнонаправленных процесса. Большинство стран идут по пути совершенствования своих избирательных систем и избирательного законодательства в сторону формирования наиболее совершенного и независимого парламента. Другие, хотя их и меньшинство, наоборот, умышленно трансформируют свое избирательное законодательство таким образом, чтобы сформированный представительный орган не был способен нормально выполнять парламентские функции, а являлся бы безвольным придатком исполнительной власти и лишь выразителем ее воли. Повторяем, таких стран далеко не большинство, но подобных примеров, увы, немало. Например, в Мексике исполнительная власть почти полвека устойчиво контролировала от трех четвертей до двух третей конгресса путем манипулирования избирательным законодательством и рутинной практикой избирательных подлогов [Ворожейкина 2009]. Отчего так происходит?

Избирательное законодательство – это сложная система, совокупность определенных норм, построенных на строгих принципах, зависящих от политического режима в условиях конкретной формы правления. Как известно, политический режим – это способ организации политической системы, отражающий отношения власти и общества, который характеризует взаимоотношения правящей элиты и населения и представляет собой совокупность методов практического осуществления государственной власти. Иными словами, это набор технологий, посредством которых достигаются цели власти. Меняются цели – меняются режимы. Меняются режимы – меняется избирательное законодательство. Налицо прямая зависимость состояния избирательных систем и избирательного законодательства от действительных целеполаганий групп, определяющих внутреннюю политику государства. Эти целеполагания не всегда могут совпадать с декларированными или даже конституированными целями и задачами. Один из важных критериев определения того, по какому пути трансформируется режим, – истинное назначение парламента и его место в системе разделения властей.

В зависимости от политических режимов (способов достижения истинных целей власти) парламенты или органы, условно именуемые парламентами, различаются. В демократических режимах они имеют неодинаковый, но в любом случае широкий круг полномочий. В недемократических политических режимах представительные органы власти чаще всего предстают как марионеточные, как симулякры или вообще отсутствуют¹. Круг их официальных или реальных полномочий сужен. В частности, в персоналистских режимах лидер вынужден постоянно ослаблять представительные институты власти из боязни создать себе сильных конкурентов, способных ограничить его власть [Гайдар, Снеговая 2013].

Соответственно, для создания марионеточного органа или парламента-симулякра нет никакого смысла иметь демократическую избирательную систему. Вернее, марионеточный парламент невозможно сформировать с помощью демократических выборов. И наоборот, парламент, по всем критериям отвечающий требованиям парламентаризма, невозможно создать путем несвободных и неконкурентных выборов.

При определении функционального назначения парламентов и, соответственно, основных параметров избирательных систем политический режим первичен по сравнению с формой правления. В рамках одной и той же формы правления возможны разные избирательные системы и совершенно разное избирательное законодательство. Ярчайший тому пример представляют РСФСР–СССР на разных этапах своей государственности. Так, советская республиканская форма правления в условиях политического режима диктатуры пролетариата (1918–1936 гг.) предполагала совершенно определенный состав представительных органов власти. Для формирования такого состава требовалось полное отстранение от участия в выборах всех “эксплуататоров” (лиц, использующих наемный труд), духовенства, офицеров царской армии и членов императорского двора, а также не вполне равного представительства крестьянства по сравнению с рабочими в Советах.

В условиях республики трудящихся (1936–1988 гг.) к участию в принятии государственно-властных решений допускались (наделялись пассивным избирательным правом) только работающие граждане. Поэтому кандидатов в депутаты Советов могли выдвигать исключительно трудовые коллективы. Какие-либо другие законодательные ограничения избирательных прав были отменены. Но при конституционно закрепленном авторитарном режиме² руководящей и направляющей роли КПСС высший представительный орган власти – Верховный Совет СССР – мог быть только марионеточным, искусственно сформированным законодательным органом, собиравшемся два раза в год на свои торжественно-парадные заседания для одобрения уже принятых решений (указов Президиума Верховного Совета) или формального бездискуссионного голосования за полностью подготовленные законы. Поэтому реальных выборов при всей внешней избирательной свободе в этот период в стране не было. Выдвижение кандидатов происходило по разнарядке сверху по утвержденным нормам представительства (возраст, пол, профессия, образование, национальность, партийность), а само голосование было безальтернативным. Верховный Совет не именовался парламентом. Парламентаризм и разделение властей отрицались как буржуазное учение и были заменены на теорию “Советов–работающих корпораций”.

Но как только цели и задачи власти сместились в сторону демократизации политической системы и смены политического режима, ситуация изменилась кардинально. В рамках той же формы правления была немедленно проведена реформа избирательной системы (1989 г.), прошли свободные альтернативные выборы, и был избран высший представительный орган власти, который только по названию ассоциировался с прежним Верховным Советом, но при этом отвечал основным признакам парламентаризма. Его называли “парламентом со стеклянными стенами&8j1;, поскольку все его заседания, дискуссии и голосования были прозрачными и доступными всему населению страны.

То есть задачи обеспечения специального представительства, соответствующего определенной социальной базе власти и целям определенного политического режима, всегда решались и решаются с помощью избирательного законодательства или создания специальных избирательных практик. И здесь вновь налицо применение всех основных способов трансформации избирательного законодательства в зависимости от целей власти. Сформированный по различным правилам состав парламента будет в большей или меньшей мере учитывать волеизъявление граждан и обеспечит уровень представительства, соответствующий задачам власти. Насколько полученный парламент будет опираться на авторитет избравшего его общества, в какой мере результаты выборов будут запрограммированы – все это предопределяется избирательным законодательством.

Таким образом, на основе самостоятельного исследования трансформации избирательных систем отдельных стран вполне могут быть сделаны выводы не только об их состоянии, но и о прогнозах эффективности, сформированных на основе функционирования их парламентов. Более того, следует предположить, что даже отдельные изменения избирательного законодательства способны свидетельствовать о начавшемся процессе смены целеполаганий власти и о корректировке политического режима. То есть изменение избирательного законодательства дает ученым дополнительный инструментарий для исследования политико-правовых явлений.

Следуя основным направлениям этой трансформации, в России весь постсоветский период можно разделить на две части – с 1993 по 2002 гг. и с 2002 г. по настоящее время. Эти два этапа вполне очевидно разнонаправленны, поскольку отчетливо разнонаправленными были цели и задачи власти в эти времена. Точкой отсчета в этом разделении можно считать апрель 2002 г., когда одной из фракций Государственной думы было нарушено так называемое “пакетное соглашение” о руководящих постах в палате и когда представители одной партии получили большинство голосов в Совете Думы. С этого момента резко изменился сохранявшийся с момента проведения первых выборов после принятия Конституции в 1993 г. вектор реформирования избирательного законодательства и началась его активная трансформация.

Со времени принятия и вступления в силу действующей Конституции России прошло семь парламентских циклов. Оглядываясь спустя четверть века на парламентские процессы, можно выделить несколько условных портретов и совершенно разных характеров российского парламента. Причем каждый из них во многом определялся состоянием избирательного законодательства.

Портрет первый (1993–2002 гг.)

В 1993 г. в России была введена новая, совершенно непривычная по сравнению со старой советской одномандатной мажоритарной системой абсолютного большинства смешанная несвязанная избирательная система относительного большинства. И хотя за первые неполные 10 лет основные избирательные законы претерпели несколько редакций и подверглись многочисленным уточнениям, речь шла не столько об изменении ее содержания, сколько об адаптации к реалиям. Несмотря на взрывной общественный интерес к мощному арсеналу накопленных мировой практикой избирательных технологий, вплоть до 2002 г. выборы в России были вполне конкурентными, свободными и более или менее справедливыми.

Например, за два года работы первого переходного состава парламента только 310 (две трети) из 461 принятых законов были подписаны президентом и вступили в силу. Большинство законов не одобрялись автоматически Советом Федерации, а уходили на доработку в совместные согласительные комиссии палат. В ряде случаев президент был вынужден применять предоставленное ему Конституцией право отлагательного вето, которое палаты пытались (и иногда успешно) преодолевать. За шесть лет с 1994 г. по 2000 г. президент Б. Ельцин пользовался этим правом 307 раз [Куколевский 2010]. Депутаты предприняли попытку инициировать процедуру отрешения президента от должности, дважды голосовали за вынесение вотума недоверия правительству (один раз успешно) и ставили вопросы о вынесении вотумов недоверия отдельным министрам.

Такая активная парламентская жизнь шла вплоть до середины третьего созыва, когда в апреле 2002 г. было нарушено упоминавшееся пакетное соглашение о распределении должностей и сфер ответственности партий, получивших депутатские мандаты (https://lenta.ru/news/2002/04/03/duma/). В результате его пересмотра левые, имевшие самую крупную по численности фракцию, лишились большинства контролируемых ими комитетов. “Думская революция” свершилась в поистине ураганном темпе. 1 апреля лидеры шести фракций (Единство, ОВР, Народный депутат, Регионы России, СПС и Яблоко) на закрытом совещании приняли решение о пересмотре пакетного соглашения. 2 апреля соответствующее постановление было внесено на совет Думы. А уже 3 апреля палата проголосовала за лишение левых руководящих постов в семи комитетах и передачу этих должностей фракциям, обделенным при дележе постов в январе 2000 г.: ОВР (будущей Единой России), СПС, Регионам России и Яблоку.

Тогда еще либеральные фракции не понимали, что этим они практически подписали себе приговор. Нарушение соглашения стало удобным парламентским прецедентом, показавшим исполнительной власти все преимущества работы с подконтрольным и послушным парламентом. Пока правые проводили в жизнь вожделенные реформы в отношении земли и собственности, комитет, ответственный за конституционное законодательство, перешедший в руки партии власти, начал активную подготовку к выборам 2003 г., заблокировавшую новым избирательным законодательством на последующие 18 лет представительство реальной оппозиции в парламенте [Камышев 2002].

“Запретить кеды и обувь на шпильках, перекрасить Кремль в белый цвет, изменить цвета российского триколора, убрать фаллос Аполлона со 100-рублевой купюры, заполнить вымирающие деревни китайцами, а в школы вернуть политинформации” – эти удивительные предложения не что иное, как законодательные инициативы депутатов [Ганапольский 2014]. Люди понимали, что большинство законопроектов не имели серьезного законодательного целеполагания, а представляли собой самопиар депутатов, когда целью было внесение максимально дурацких законопроектов, но при этом безусловно обеспечивающих их авторам большой медийный шум и множественные упоминания в прессе с целью повышения упоминаемости в информационном пространстве⁴. Именно по соображениям самопиара ряд депутатов Госдумы VI созыва выступал с разного рода скандальными и полуанекдотическими законодательными инициативами, которые негативно отражались на имидже парламента в целом [Кынев 2017].

Вот как оценивались “достижения” Думы V созыва: “Нижняя палата, как и весь парламент в целом, за этот созыв окончательно утратила самостоятельное значение. Наглядным доказательством этого служит отношение к Думе российских министров. Раньше нельзя было себе даже представить, что они будут игнорировать вызовы в здание на Охотном Ряду. Однако нынешняя ситуация такова, что, например, Виталий Мутко после провальной Олимпиады в Ванкувере позволил себе демонстративно не прийти к возмущенным депутатам. И это понятно: Госдума не имеет ни полномочий, ни, главное, желания отправлять проштрафившихся членов кабмина в отставку. Да что уж отправлять – даже критиковать членов правительства она не решается” ( >>>> ).

И это закономерно. Взаимозависимость процессов формирования парламента и результатов его деятельности привлекает ученых во всем мире. Еще более полвека назад об этом писал профессор Оксфорда К.К. Аллен: “Законодательная деятельность – это характерный правотворческий инструмент современных обществ, выражающий отношение между личностью и государством. Он, однако, не является отношением, принимающим форму приказа от вышестоящего к подчиненному. Он представляет собой процесс действия и взаимодействия между конституционно организованной инициативой и социальными силами”. Следовательно, законодательство представляет собой результат взаимодействия различных социальных сил на конституционной основе. Если орган, ответственный за процесс законотворчества, не сформирован должным образом, то нормальный процесс такого взаимодействия невозможен, а законотворческий результат не будет адекватным и достоверным [Allen 1958].

Позицию Аллена подтверждают и современные исследователи. Так, британский политэкономист Э. Иннес делает однозначный вывод: “После вступления в ЕС стран Восточной Европы систематические попытки отката демократии достигли результата только там, где до сих пор по политическим и экономическим причинам не удалось создать эффективного представительства: в Венгрии“ [Innes 2013]. Все верно. Иначе и быть не может. Парламентская форма правления – главный барьер на пути восстановления авторитаризма в постсоциалистических странах. Даже при смешанной и президентской формах правления парламент играет огромную роль в любых конституционных трансформациях, приводящих к смене политического режима. Без парламента это осуществить невозможно. И поэтому первой и главной мишенью элит, цель которых – создание механизма несменяемости власти, становится именно парламент и порядок его формирования.

Анализ всех 2194 поправок в избирательное законодательство позволяет сгруппировать их по нескольким направлениям целевого воздействия на конкурентную политическую среду, в которой, собственно, и происходит реальная оценка избирателями своих предпочтений по отношению к политикам и согласование мнений государства и общества. Вот как их можно максимально сжато охарактеризовать.

Во-первых, это поправки, ограничивающие свободный и равный доступ к выборам посредством сужения круга участников избирательного процесса. Здесь, в первую очередь, речь шла о принудительном исключении из перечня субъектов избирательного процесса всех общественных объединений, кроме крупных политических партий. Это было необходимо для воспрепятствования размыванию голосов по политическому полю и концентрации их в копилке “желательных“ партий. Поправки коснулись и индивидуальных участников – активистов и деятелей оппозиции. Для них были введены дополнительные внеконституционные цензы (второе гражданство, собственность и счета за рубежом, судимость, административные взыскания и пр.), полностью перекрывающие им возможность участия в политическом процессе.

Во-вторых, поправки, направленные на создание неравных условий для участников избирательной кампании, в результате чего была искусственно сформирована система преимуществ для одних участников избирательного процесса и, наоборот, созданы препятствия для других. В большинстве случаев это касалось вопросов предвыборной агитации и финансирования выборов.

В-третьих, поправки, направленные на интеграцию избирательных комиссий в систему исполнительных органов власти. Это позволило административно контролировать день голосования и оформления итоговых протоколов. В-четвертых, поправки, нейтрализующие возможности общественного контроля на выборах. По сути, речь здесь шла о легализации фальсификаций. И наконец, в-пятых, поправки, трансформирующие формулу распределения депутатских мандатов в пользу определенных партий.

Вкупе все это привело к резкому ограничению политической конкуренции, к тотальному снижению интереса и доверия населения к выборам и обрушению рейтинга парламента. Поправки дошли до такой степени, что в 2018 г. председатель Конституционного суда России в своем публичном выступлении в прессе вынужден был сказать о необходимости восстановления ситуации, “чтобы у оппозиции была реальная возможность прихода к власти в рамках Конституции, то есть на началах честной политической конкуренции” [Зорькин 2018]. Солидарна с ним и новый председатель ЦИК Э. Памфилова. Говоря о современных проблемах российских выборов, на одном из круглых столов, прошедших в ЦИК после осенней избирательной кампании 2018 г., она вынуждена была признать: “…не людей надо менять, надо менять правила” (цит. по [Бузин 2018]).